Donatella Ferranti

Nel corso della mia attività politica, come parlamentare prima e come Presidente della Commissione Giustizia della Camera dei deputati poi, ho sempre considerato la disciplina della libertà personale come uno dei temi fondamentali della giustizia penale. Qualsiasi discussione di riforma deve muovere dall’obiettivo di valorizzare la libertà personale nel solco delle coordinate garantistiche dettate dalla Costituzione e della Convenzione europea dei diritti dell’uomo.
Basti pensare alla situazione delle carceri. Il problema carcerario in Italia è cronico ed assume dimensioni sempre più preoccupanti, con istituti penitenziari vieppiù sovraffollati e condizioni detentive sempre meno degne di un paese civile. Lo ha recentemente ribadito il Presidente della Repubblica, Giorgio Napolitano, nell’occasione della visita ad uno dei tanti istituti di pena. Assicurare condizioni adeguate di detenzione e, prima ancora, un equilibrato ricorso alla leva detentiva costituisce l’essenza di uno Stato democratico.
Nell’ultimi dieci anni la situazione carceraria si è deteriorata sotto la pressione di un’ansia di sicurezza, talora assecondata con troppa disinvoltura, che ha germinato una legislazione emergenziale , preoccupata esclusivamente di prevenire e punire, spesso con poca attenzione per le ricadute sanzionatorie concrete.
Pur con i recenti interventi legislativi volti a ridurre il sovraffollamento, la situazione rimane ancora critica. Qualche ulteriore miglioramento potrà giungere dal consolidamento dell’applicazione di misure recenti, come quelle contenute nel decreto legge 1° luglio 2013 n. 78, conv. in legge 9 agosto 2013 n 94. Alla fine di settembre 2013 risulta dai dati del dipartimento dell’amministrazione penitenziaria che sono ancora 17.000 i detenuti in sovrannumero rispetto alla capienza regolare, una significativa parte dei quali è costituito da soggetti ristretti in attesa di giudizio.
Nella precedente e nella attuale legislatura la Commissione giustizia della Camera dei deputati si è ripetutamente impegnata su temi concernenti il carcere e la protezione della liberta personale. Penso alla legge 21 aprile 2011, n. 62 sulle disposizioni a tutela del rapporto tra detenute madri e figli minori. Penso all’importante contributo alla discussione offerto dalla Commissione giustizia della Camera dei deputati in sede di conversione dei c.d. decreti svuotacarceri varati dagli ultimi Ministri della Giustizia (decreto legge 22 dicembre 2011, n. 211 conv. in legge 17 febbraio 2012, n 9 e decreto legge 1° luglio 2013 n. 78, conv. in legge 9 agosto 2013 n 94). Penso ancora alle discussioni avviate sull’ampliamento delle misure alternative (detenzione non carceraria e messa alla prova ) e sull’abolizione delle preclusioni automatiche di accesso ai benefici penitenziari per i recidivi ed alle riflessioni sul tema della depenalizzazione (o minore penalizzazione) di alcuni reati. Non vi è dubbio che il Parlamento possa e debba essere ancora più incisivo nel varo di misure che portino la situazione carceraria alla normalità, restituiscano dignità alla pena detentiva e la riconducano negli alvei di un principio di stretta necessità. L’azione svolta in anni recenti, e soprattutto in questa legislatura, dimostra però come non manchi la sensibilità culturale su questo tema, che costituisce la precondizione necessaria di una efficace ed intensa azione di riforma.
Come rimarcato dalla Corte Europea dei diritti dell’uomo, il problema del carcere è strettamente collegato a quello delle misure cautelari. Una parte significativa del problema carcerario è connessa all’uso della custodia in chiave preventiva, ossia prima della conclusione del processo penale con sentenza irrevocabile. Si stima che i detenuti in attesa di giudizio rappresentino il 40% del numero totale ed il dato rimane allarmante anche a voler considerare che una parte di questi soggetti sono stati condannati in primo o secondo grado. E’ fin troppo noto che l’Italia è uno dei paesi europei che più ricorre alla custodia cautelare nel corso del processo penale ed in cui la restrizione cautelare troppo spesso opera come fosse una forma anticipata di sanzione. Un eccessivo ricorso alla custodia cautelare aggrava ulteriormente la situazione carceraria e deprime il significato tanto della presunzione di innocenza quanto della inviolabilità della libertà personale. Per queste ragioni, già nella scorsa legislatura avevo presentato un disegno di legge in materia di misure cautelari, volto a circoscrivere l’applicazione pratica delle cautele. Il disegno di legge è attualmente in discussione proprio nella Commissione che ho l’onore di presiedere (relatori On Rossomando e Sarro ).
Un intervento normativo nel settore delle misure cautelari è reso particolarmente complicato dal fatto che, più delle norme, è la prassi a dover essere riformata. Si deve invertire il trend secondo cui la custodia cautelare rappresenterebbe l’unica vera pena capace di avere un immediato effetto deterrente e preventivo in un sistema processuale farraginoso e complessivamente lento come il nostro. E’ necessario superare quelle forme surrettizie di presunzione giurisprudenziale che di fatto enucleano la sussistenza di esigenze cautelari dalla sola gravità del reato commesso e ripristinare una valutazione rigorosa, che sappia valorizzare il principio della tendenziale prevalenza della libertà sulla restrizione. L’intervento normativo deve quindi puntare a riallineare il sistema italiano agli standard previsti dalla Costituzione italiana e a quelli previsti dalla Convenzione Europea dei diritti dell’uomo e dalla sua giurisprudenza.
Recentemente il Parlamento ha provveduto ad una riscrittura dei limiti edittali di pena che giustificano l’applicazione della custodia cautelare, ora riferiti dall’articolo 280 c.p.p. ai reati puniti con la pena della reclusione non inferiore nel massimo a cinque anni. La riforma testimonia ulteriormente una precisa sensibilità del Parlamento rispetto alla tutela della libertà personale nel processo. E’ una direzione che io stessa avevo auspicato nel presentare una proposta di legge nella passata legislatura. Di per sé, però, si tratta di un intervento insufficiente. Una riforma delle soglie cautelari deve essere coordinata con una revisione complessiva delle sanzioni penali, in modo da assicurare un adeguato coordinamento fra le due.
E’ necessario dunque ripristinare una cultura delle cautele penali fondate sul pieno rispetto della presunzione di innocenza e sulla funzione strumentale al processo delle misure di contenimento anticipate. Questo obiettivo richiede anzitutto un riaggiustamento normativo di alcune delle regole previste dal codice di rito penale. Per arginare l’uso eccessivamente disinvolto della custodia cautelare non è però necessario,a mio avviso , rifondare l’intero sistema cautelare del codice di procedura penale. L’architrave della disciplina codicistica, saldamente fondato sulla presunzione di innocenza e sul primato (fin dove ragionevolmente possibile) della libertà, può e deve rimanere intatto. E’ tuttavia necessario rimuovere e correggere alcuni punti critici del disegno codicistico, anche per riuscire ad indirizzare più chiaramente l’azione giurisprudenziale nel segno di un uso residuale delle cautele, particolarmente delle cautele detentive, all’insegna del principio di extrema ratio e del favor libertatis.
In questo contesto, che l’uso del referendum come strumento di riforma mi sembra improprio: non perché non sia lodevole chiamare i cittadini ad esprimersi su questo ed altri temi, ma per la struttura stessa dell’istituto del referendum, che impone una alternativa secca fra due opzioni, fra il mantenere e l’abrogare la legislazione in vigore. Il referendum è uno strumento troppo affilato per affrontare un tema delicato e sensibile come quello della custodia cautelare. Prendiamo per esempio l’articolo 274 comma 1 lettera c del codice di procedura penale, circa il pericolo di reiterazione del reato o di commissione di altri delitti, che uno dei referendum propone di abrogare. Non vi è dubbio che sia quella una previsione di cui si è fatto nella prassi un uso eccessivamente largo e che si debba intervenire. Di questo si discute da molto tempo. La stessa proposta in materia di misure cautelari che stiamo discutendo in Commissione contiene una norma di modifica dell’art. 274 comma 1 lett. c c.p.p. volta a circoscriverne significativamente l’applicazione pratica. L’abolizione tout court di quell’esigenza cautelare mi pare tuttavia troppo drastica. So bene che si tratta di una esigenza cautelare la cui compatibilità teorica con la presunzione di innocenza è molto discussa, ma si tratta pur sempre di un’esigenza cautelare che è presente in molti paesi e che di per sé è stata considerata legittima dalla nostra Corte costituzionale e dalla Corte europea dei diritti dell’uomo. Io credo che il problema non sia quello della sopravvivenza della esigenza cautelare legata al pericolo di reiterazione del reato o di commissione di ulteriori reati, quanto piuttosto quello di una sua precisa delimitazione all’interno di un chiaro e ristretto campo operativo.
Uno degli argomenti utilizzati a favore dei referendum è quello che fa leva sull’impossibilità di giungere altrimenti ad una riforma di certi temi della giustizia. Mi sembra francamente, con rispetto parlando, un argomento specioso. Se conveniamo sul fatto che si debba imporre un giro di vite all’art. 274 comma 1 lett. c, come suggeriscono le proposte in discussione in Parlamento, basta votare quelle proposte per realizzare la riforma. La riforma è a portata di mano, l’abbiamo calendarizzata in priorità in questa legislatura e ci stiamo lavorando con impegno .
I referendum poi incidono soltanto sull’art. 274 comma 1 lett. c, di cui fanno una bandiera. A mio giudizio una riforma delle misure cautelari non può limitarsi ad una sola norma, per quanto simbolica. Una buona riforma richiede di concentrarsi anche su altre parti del sistema normativo in tema di custodia cautelare. Una riforma complessiva è fatta anche di altri tasselli: per esempio, dell’eliminazione degli automatismi applicativi; del rafforzamento del principio di sussidiarietà tramite un ampliamento del ventaglio delle misure non custodiali, o l’applicazione anche congiunta di misure coercitive non detentive, oltre all’imposizione di più cogenti obblighi di motivazione.
Vi è poi un punto sul quale credo opportuno si concentri la prossima discussione parlamentare. Le incongruenze della custodia cautelare non nascono solo dall’applicazione ab initio della cautela, ma anche dal suo mantenimento per tempi ingiustificatamente lunghi. I meccanismi di controllo sulla persistenza dei presupposti applicativi della custodia cautelare costituiscono un elemento altrettanto importante. Uno dei punti su cui si può ragionare è la previsione di forme di controllo periodico d’ufficio sulla necessità di mantenere in atto la detenzione cautelare in carcere, anche per dare attuazione al principio, ripetutamente sancito dalla Corte europea dei diritti dell’uomo, in forza del quale il mantenimento della restrizione della custodia cautelare è legittimo solo se le indagini e/o il procedimento penale procedono con speditezza (v. ad es., CtEDU, Labita v. Italy, 6/4/2000, ove si afferma che “the Court must also ascertain whether the competent national authorities displayed “special diligence” in the conduct of the proceedings”, § 153; nello stesso senso, più recentemente, Castravet c. Moldavia, 13.3.2007, § 35, Czarnecki v. Poland, 28/7/2005, § 39). Quando lo Stato restringe la libertà di un cittadino prima del processo, mi pare che discenda dalla presunzione di innocenza che lo Stato sia onerato di procedere con la massima speditezza possibile. Si potrebbe così prevedere, per fare un esempio, che la custodia cautelare possa essere legittimamente mantenuta solo se le indagini procedono speditamente e senza ingiustificate sospensioni. So che inserire un controllo periodico non è facile, ancor meno se quel controllo richiede uno scrutinio dell’intera attività di indagine compiuta dal p.m. anche dopo l’applicazione misura (talora coperta dal segreto istruttorio). Ma non credo che una discussione ragionata e consapevole sui controlli sia dilazionabile.